裝機規(guī)模持續(xù)擴大，也面臨補貼缺口、棄光限電、產(chǎn)能過剩等難題
繼續(xù)支持光伏業(yè)持續(xù)健康發(fā)展（經(jīng)濟聚焦）
近年來，我國光伏裝機規(guī)模持續(xù)擴大，已成為全球最大應(yīng)用市場。但發(fā)展取得突破的同時，也面臨補貼缺口、棄光限電、產(chǎn)能過剩等難題。新形勢下，需要引導(dǎo)市場和行業(yè)調(diào)整發(fā)展思路，將光伏發(fā)展重點從擴大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效上來，推進技術(shù)進步、降低發(fā)電成本、減少補貼依賴，推動行業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展。
日前，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局發(fā)布《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》（以下簡稱《通知》），提出優(yōu)化光伏發(fā)電新增建設(shè)規(guī)模、加快光伏發(fā)電補貼退坡等?！锻ㄖ烦雠_的考慮是什么？光伏發(fā)展節(jié)奏要如何把握？國家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人就上述問題接受了記者采訪。
光伏發(fā)電行業(yè)國際競爭力提升，但也面臨困難和挑戰(zhàn)
近年來，我國光伏裝機規(guī)模持續(xù)擴大，已成為全球最大的應(yīng)用市場。光伏發(fā)電新增裝機連續(xù)5年全球第一，累計裝機規(guī)模連續(xù)3年全球第一。截至2018年4月底，全國光伏發(fā)電累計并網(wǎng)裝機容量已超過1.4億千瓦。
規(guī)模擴大，技術(shù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量也在不斷突破。2017年國內(nèi)組件產(chǎn)量達(dá)7500萬千瓦，占全球71%，高效電池轉(zhuǎn)換效率不斷突破。2017年全球前10強光伏組件企業(yè)中我國占據(jù)了8個，國際競爭力明顯提升。
但是，光伏行業(yè)發(fā)展取得突破的同時，也面臨一些困難和挑戰(zhàn)。
補貼缺口持續(xù)擴大。國家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，截至2017年底，累計可再生能源發(fā)電補貼缺口總計達(dá)到1127億元，其中光伏補貼缺口455億元（占比約40%），且呈逐年擴大趨勢，目前已超過1200億元，直接影響光伏行業(yè)健康有序發(fā)展，“如果這種超常增長繼續(xù)下去，財政補貼缺口將持續(xù)擴大。”
消納問題不容忽視。隨著光伏發(fā)電的迅猛增長，一些地方出現(xiàn)了較嚴(yán)重的棄光限電問題。2015年全國棄光率12%，2016年為11%，2017年降至6%，但個別地方仍然十分嚴(yán)重，甘肅、新疆棄光率分別達(dá)到20%和22%。
產(chǎn)能過大存在隱患。“在國內(nèi)光伏發(fā)電市場高速增長的刺激下，光伏制造企業(yè)紛紛擴大產(chǎn)能，光伏制造產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品和電站建設(shè)質(zhì)量問題有所顯現(xiàn)。”國家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人談道。
他認(rèn)為，當(dāng)前需要引導(dǎo)市場和行業(yè)根據(jù)新形勢調(diào)整發(fā)展思路，將光伏發(fā)展重點從擴大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效上來，推進技術(shù)進步、降低發(fā)電成本、減少補貼依賴，從而推動行業(yè)有序、高質(zhì)量發(fā)展。
《通知》提到，暫不安排2018年普通光伏電站建設(shè)規(guī)模，規(guī)范分布式光伏發(fā)展，降低補貼強度等內(nèi)容，“適當(dāng)調(diào)低需要補貼的新增建設(shè)規(guī)模，將避免形成系統(tǒng)性風(fēng)險，從長遠(yuǎn)講是有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的。”該負(fù)責(zé)人說。
降低電價主要基于技術(shù)進步、成本下降等考慮
《通知》明確，普通光伏電站標(biāo)桿電價統(tǒng)一降低0.05元，一類至三類資源區(qū)分別為每千瓦時0.5元、0.6元、0.7元，“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電補貼標(biāo)準(zhǔn)也降低0.05元，具體為每千瓦時0.32元；符合國家政策的村級光伏扶貧電站標(biāo)桿電價保持不變。
去年底，國家已經(jīng)出臺了新增光伏發(fā)電上網(wǎng)電價政策。為什么5個月后再次下調(diào)普通光伏電站標(biāo)桿電價和分布式光伏發(fā)電補貼標(biāo)準(zhǔn)？
“光伏發(fā)電目前是需要財政補貼的行業(yè)。實行光伏發(fā)電價格退坡，盡快降低補貼標(biāo)準(zhǔn)，是國家太陽能發(fā)展‘十三五’規(guī)劃已經(jīng)明確的政策，市場早有預(yù)期。”國家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，此次降低電價的主要考慮是：
一是組件價格快速下降。今年以來，組件價格降速較快，常規(guī)組件平均價格已由去年底的每瓦3元降至今年5月的2.5元，少數(shù)企業(yè)已經(jīng)報價2元。光伏組件平均價格與去年底相比降幅已達(dá)約17%。
二是與光伏領(lǐng)跑者基地招標(biāo)上限價格銜接。今年以來，國家能源局組織招標(biāo)的10個應(yīng)用領(lǐng)跑者基地中標(biāo)價格，普遍低于同類資源區(qū)光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價，每千瓦時平均下降0.24元，降幅約36%。該負(fù)責(zé)人介紹，“企業(yè)投標(biāo)光伏領(lǐng)跑者基地，需要在2018年光伏標(biāo)桿電價降低10%的基礎(chǔ)上報價，相當(dāng)于下降5.5—7.5分作為招標(biāo)上限價格。由于領(lǐng)跑者基地技術(shù)先進，且項目建設(shè)邊界條件規(guī)范，對土地稅費、棄光率等均有嚴(yán)格規(guī)定，普通電站完全按照領(lǐng)跑者基地招標(biāo)上限價格執(zhí)行過于嚴(yán)格，所以此次降低5分。”
三是補貼缺口增長過快。“去年以來，分布式光伏發(fā)電呈現(xiàn)高速發(fā)展態(tài)勢。按照分布式光伏新增1000萬千瓦測算，每年需要增加補貼約40億元，補貼20年，總計需要補貼800億元。分布式光伏發(fā)展速度過快，也存在不少風(fēng)險，需要通過價格杠桿發(fā)揮適當(dāng)調(diào)控作用。所以，這次分布式光伏發(fā)電補貼標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)下調(diào)5分。”該負(fù)責(zé)人介紹。
此外，光伏項目建設(shè)周期較短。普通光伏電站的建設(shè)周期一般為4至5個月，分布式光伏的建設(shè)周期更短。“從實踐看，一年調(diào)整一次價格未能及時反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際。德國實行固定補貼管理時，先是每年調(diào)整一次價格，后來組件成本下降較快，改為一個季度調(diào)整一次，再后來改為兩個月調(diào)整一次。”該負(fù)責(zé)人說，“歷次價格調(diào)整主要根據(jù)技術(shù)進步、成本下降情況進行，并沒有固定調(diào)價周期。若留‘緩沖期’會帶來‘搶裝’問題，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成負(fù)面影響。”
對非技術(shù)成本低的地區(qū)優(yōu)先下達(dá)規(guī)模，降低光伏企業(yè)負(fù)擔(dān)
據(jù)了解，《通知》出臺后，有些地方電網(wǎng)公司簡單理解為國家要控制光伏的發(fā)展，該并網(wǎng)的項目也不給并了，按政策要求該墊付的分布式光伏發(fā)電的補貼也停止了。
對此，國家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這類行為要立即改正，“光伏發(fā)電是綠色清潔的能源，符合能源轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，我們將繼續(xù)支持光伏產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。除了需要國家補貼的項目，在保證消納、滿足質(zhì)量安全等要求的情況下，其他項目是放開的。”
從目前情況看，光伏發(fā)電項目非技術(shù)成本高、企業(yè)負(fù)擔(dān)重的問題仍較突出，影響著光伏發(fā)電平價上網(wǎng)和市場競爭力。加快光伏發(fā)電補貼退坡，降低補貼強度的同時，如何減輕光伏發(fā)電企業(yè)負(fù)擔(dān)？
國家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人談道，將通過嚴(yán)格執(zhí)行可再生能源發(fā)電保障性收購制度、減少土地成本及不合理收費、鼓勵金融機構(gòu)將光伏納入綠色金融體系、制止糾正亂收費等增加企業(yè)負(fù)擔(dān)行為、加強政策落實和監(jiān)管等措施，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
“今后我們將把各地落實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、降低非技術(shù)成本情況作為年度規(guī)模安排和基地布局建設(shè)的重要依據(jù)。對非技術(shù)成本低的地區(qū)優(yōu)先下達(dá)規(guī)模、布局基地建設(shè)。著力減輕光伏企業(yè)負(fù)擔(dān)，加快實現(xiàn)光伏發(fā)電平價上網(wǎng)。”該負(fù)責(zé)人說。
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