在歷時(shí)八年的爭議后，收入分配體制改革總體方案將在今年10月底推出

　　近日，《財(cái)經(jīng)》記者從不同部委的消息源獲悉，原定于6月底出臺的《收入分配體制改革總體方案》(下稱《方案》)將推遲到今年10月底出臺。國家發(fā)改委已經(jīng)完成了《方案》初稿的起草工作，目前正在深入征求部級以上官員對《方案》的意見。

　　7月14日，國務(wù)院總理溫家寶在成都主持召開五省區(qū)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)形勢座談會時(shí)強(qiáng)調(diào)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本目的在于改善民生、增進(jìn)人民的福祉。要深化收入分配制度改革，努力增加人民收入。

　　此前，在于7月9日和10日的中南海經(jīng)濟(jì)形勢座談會上，溫家寶表示，穩(wěn)增長不僅是當(dāng)務(wù)之急，而且是一項(xiàng)長期的艱巨任務(wù)。其中，促進(jìn)消費(fèi)，被定為穩(wěn)增長的重要舉措。

　　今年上半年，全國財(cái)政收入增速下滑至12.2%，其中，稅收收入僅增長了9.8%，增速回落19.8%。與此相呼應(yīng)的是，地方政府性基金本級收入同比下降了23.3%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入減少27.5%。種種跡象表明，投資對經(jīng)濟(jì)的拉動作用正在減弱，“擴(kuò)內(nèi)需”將在“穩(wěn)增長”過程中起到更為重要的作用。而“擴(kuò)內(nèi)需”的關(guān)鍵在于提高居民消費(fèi)能力，提高消費(fèi)的突破口則在于收入分配改革。

　　10月出臺

　　歷時(shí)八年起草的《收入分配體制改革總體方案》，為何遲遲不能出臺？

　　在談到《方案》推遲出臺的原因時(shí)，有關(guān)人士表示，現(xiàn)有《方案》內(nèi)容尚未最終成熟，有關(guān)部委對《方案》的意見還沒有得到統(tǒng)一；另外，中央也擔(dān)心在十八大召開前公布方案，有可能引發(fā)社會各界的廣泛討論，不利于為十八大召開營造一個和諧的社會環(huán)境。

　　6月1日，國家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人向全國人大財(cái)經(jīng)委匯報(bào)了《方案》制定的進(jìn)展情況，人大財(cái)經(jīng)委委員們在聽取匯報(bào)后認(rèn)為《方案》還不成熟，并提出了較多的意見和建議。會后，全國人大黨委行文要求發(fā)改委加緊《方案》的起草工作。

　　在此之前，發(fā)改委在三四月間就《方案》再次征求了各有關(guān)部門的意見，并擬定了22個事關(guān)收入分配改革的關(guān)鍵問題，每個相關(guān)部委大約就其中的三個到四個問題提出了意見和建議。

　　根據(jù)國務(wù)院在3月22日頒布的《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)〈政府工作報(bào)告〉重點(diǎn)工作部門分工的意見》，負(fù)責(zé)深化收入分配制度改革的部門包括：發(fā)改委、財(cái)政部、民政部、人社部、央行、國資委、稅務(wù)總局、統(tǒng)計(jì)局等。

　　參與發(fā)改委《方案》征求意見的部委人士表示，各部門對收入分配改革的意見分歧依舊較大，其中以財(cái)政部和國資委較為突出。

　　收入分配體制改革方案的起草工作正式啟動于2004年，由發(fā)改委就業(yè)與收入分配司負(fù)責(zé)具體的起草工作。在這之后，發(fā)改委在2007年至2009年間，先后就《方案》起草舉辦了六場意見征求會議，并在2010年初將《方案》上報(bào)國務(wù)院，但《方案》不久后就被國務(wù)院退回，國務(wù)院要求發(fā)改委繼續(xù)對《方案》進(jìn)行修改完善。2011年12月，發(fā)改委再次將《方案》上報(bào)國務(wù)院，但仍未獲得國務(wù)院通過。

　　有關(guān)官員透露，目前的《方案》共涉及十大問題，主要包括居民收入在國民收入分配中的比重、工資正常增長和最低工資標(biāo)準(zhǔn)、國有資本經(jīng)營預(yù)算與收益分享制度、公共資源出讓收益的全民共享機(jī)制、高收入者的稅收調(diào)節(jié)、國有企業(yè)金融機(jī)構(gòu)高管人員薪酬管理以及公務(wù)員津貼補(bǔ)貼和事業(yè)單位績效工資等。

　　一些參與《方案》征求意見的官員和學(xué)者評價(jià)，與2010年被國務(wù)院退回修改的方案類似，現(xiàn)有《方案》依舊側(cè)重于收入分配改革的思路和路徑的闡述，缺少具體操作層面的措施。

　　有關(guān)人士建議，《方案》不應(yīng)僅局限于收入分配改革的原則方向闡述，而是應(yīng)該“虛實(shí)結(jié)合”，做幾件著力解決老百姓較關(guān)注的有重要切身利益問題的事情，如提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)、大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例、合理提高社會保障標(biāo)準(zhǔn)等。還應(yīng)該做一兩件無大分歧、有把握的調(diào)整既得利益的“難事”，如增加資源配置制度的公平性，進(jìn)一步提高國有企業(yè)稅后利潤分享比例等。

　　在呼吁《方案》增加更多的具體舉措的同時(shí)，上述官員和學(xué)者也對目前局面表示理解，因?yàn)槿绻麑⒄呔唧w化，勢必會涉及相關(guān)部門的管轄權(quán)和部門利益，比如提高社保等民生投入，對企業(yè)和個人減稅等舉措，得到人社、民政和工信等部門的贊同，而財(cái)稅部門強(qiáng)調(diào)財(cái)政支付能力有限；又如財(cái)政等部門贊同增加國企利潤的上繳比例，但國資委和一些央企對此并不認(rèn)同。因此，《方案》只好僅作出原則性的規(guī)定。

　　財(cái)稅增減賬本

　　稅收和財(cái)政政策，是調(diào)節(jié)收入分配的重要手段。其中，“結(jié)構(gòu)性減稅”可以直接降低個人和企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，從而增加低收入者的收入。

　　由于中小企業(yè)是廣大低收入勞動者的主要就業(yè)部門，為了提高這部分勞動者的收入，國務(wù)院已經(jīng)連續(xù)幾年對中小企業(yè)實(shí)施稅費(fèi)減免。

　　不過，參與發(fā)改委征求《方案》意見的學(xué)者表示，財(cái)稅部門對“結(jié)構(gòu)性減稅”是“說的多，做的少”，減稅對收入分配的實(shí)際作用并不會有多大。這是因?yàn)橹醒虢鼛啄杲o財(cái)政部定的工作目標(biāo)都是財(cái)政增收20%，特別是今年土地出讓收入已經(jīng)呈現(xiàn)出了下滑趨勢，各地財(cái)稅部門正在加強(qiáng)稅費(fèi)征收。另外，“結(jié)構(gòu)性減稅”也會增加企業(yè)稅負(fù)，如“營改增”就會增加部分企業(yè)的稅負(fù)。

　　考慮到個人所得稅是稅收調(diào)節(jié)收入分配的重點(diǎn)，全國人大常委會在給中央的調(diào)研報(bào)告中建議，應(yīng)根據(jù)納稅人的基本生活費(fèi)用、婚姻狀況、贍養(yǎng)人口數(shù)量、實(shí)際負(fù)擔(dān)能力等因素，合理確定扣除標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)物價(jià)水平的變動，及時(shí)對其進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整。未來還應(yīng)逐步確立以家庭作為納稅申報(bào)主體，綜合考慮家庭人口數(shù)量和支出情況合理確定個稅扣除標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步公平稅負(fù)。

　　政府、企業(yè)、居民之間的分配懸殊，蘊(yùn)藏著國民收入分配最大的不公。其中，又以財(cái)政用于民生的比例偏低最為突出。

　　根據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康的研究，中國2010年全部基本民生支出占財(cái)政總支出的比重為40.61%，高于美國1962年的水平(33.13%)，略低于1970年的水平(42.72%)；與歐洲高福利國家相比，中國目前基本民生支出與英國1929年相當(dāng)(39.75%)、略高于德國1913年的水平。他認(rèn)為，中國壓縮“行政成本”的空間較大。

　　有關(guān)部委的學(xué)者據(jù)此建議，要減少“三公”消費(fèi)，在《收入分配體制改革總體方案》中應(yīng)明確限制行政支出的比例，要明確規(guī)定社保和民生支出的比例，并將行政開支和基本建設(shè)開支從民生支出中剔除出去。并完善預(yù)算決算公開制度，將民生支出和行政支出分項(xiàng)列出，便于公眾的監(jiān)督。

　　社會保障可以起到縮小收入差距的作用。然而，全國人大調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的社會保險(xiǎn)覆蓋面較窄、保障標(biāo)準(zhǔn)較低，這也加劇了收入分配的不公，例如城鄉(xiāng)之間、企業(yè)事業(yè)之間、職工和居民之間還存在著“雙軌制”甚至是“多軌制”的情況。在不少地區(qū)，企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金僅有機(jī)關(guān)事業(yè)人員退休金的三分之一至五分之一。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　目前，多數(shù)部委均認(rèn)為，財(cái)政應(yīng)加大對社保民生的投入，以較大幅度提高居民轉(zhuǎn)移性收入。

　　中國勞動學(xué)會副會長兼薪酬專業(yè)委員會會長蘇海南建議，應(yīng)該在《方案》中明確規(guī)定社會保障支出在財(cái)政支出中的比例，如12%，并規(guī)定隨著財(cái)政收入的逐步提高，相應(yīng)提高此一比例。蘇海南強(qiáng)調(diào)指出，中國還不是福利國家，不存在歐洲高福利國家把老百姓“養(yǎng)懶了”的問題。

　　國企利潤上繳攻堅(jiān)

　　提高國企特別是壟斷央企的利潤上繳比例，限制國企高管和部分員工過高的薪資水平，也是收入分配改革的長期難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。

　　在這方面，中央已經(jīng)在多個文件中確定了改革的方向，即要健全國有資本經(jīng)營預(yù)算與收益分享制度，提高國有資本收益用于社會公共支出的比重。嚴(yán)格規(guī)范國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)高管人員薪酬管理，改革國有企業(yè)工資總額管理辦法，加快建立統(tǒng)一規(guī)范的企業(yè)薪酬調(diào)查和信息發(fā)布制度。

　　目前，大多數(shù)部委均贊同《方案》應(yīng)規(guī)定通過較加大幅度提高國有企業(yè)利潤上繳比例，以彌補(bǔ)社會保障等民生開支的資金缺口。

　　官學(xué)兩界人士普遍認(rèn)為，國有資本收益收繳力度過小，上繳基數(shù)和比例過低。2009年國企實(shí)現(xiàn)利潤1.3萬億元，2010年國企盈利近2萬億元，同比增長37.9%，利潤上繳比例應(yīng)為5%-10%，但2009年的上繳比例僅為6%左右，2010年更是降至2.9%。而目前上市公司向股東分紅的平均比例在40%左右。在其他一些國家，國有企業(yè)上繳的紅利一般為盈利的三分之一至三分之二，有的甚至高達(dá)盈利的80%-90%。

　　賈康表示，國有企業(yè)導(dǎo)致收入不公的另一個問題是，企上繳的紅利目前主要在央企體系內(nèi)部轉(zhuǎn)移，沒有明顯惠及民眾?！?011年預(yù)算執(zhí)行情況與2012年預(yù)算報(bào)告》顯示，2011年中央國有資本經(jīng)營收入總量為800.61億元，支出769.54億元。其中，723.6億元又以各種名目返回給了央企，而調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算用于社會保障等支出只有40億元，僅占國有資本經(jīng)營支出的5.2%。

　　有關(guān)部委的學(xué)者建議，《方案》應(yīng)明確規(guī)定將國有企業(yè)利潤上繳的比例提高到50%以上，還要明確國有資本經(jīng)營預(yù)算要直接納入公共預(yù)算，并且只能用于社會保障和民生支出。

　　不過，這些建議都遭到了國資委和央企的抵制。國資委有關(guān)官員認(rèn)為，國有資本收益的收取比例，需要根據(jù)國有企業(yè)改革的實(shí)際情況綜合考慮，現(xiàn)階段不宜過高。

　　此外，近些年來，部分央企負(fù)責(zé)人的天價(jià)年薪，以及部分國企員工偏高的薪資和福利水平，不但加劇了收入差距，也增加了社會公眾的不滿情緒。

　　針對該問題，蘇海南建議，應(yīng)堅(jiān)決落實(shí)“國企高管薪酬管理辦法”即《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的指導(dǎo)意見》和財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于國有金融機(jī)構(gòu)高管人員薪酬分配有關(guān)問題的通知》的規(guī)定。在管好央企高管薪酬的同時(shí)，還要管好地方企業(yè)和央企的二三級企業(yè)高管的薪酬。

　　蘇海南表示，對公益性的國企高管，應(yīng)視為準(zhǔn)公務(wù)員，其薪酬應(yīng)限定在同地區(qū)公務(wù)員年薪的2倍到3倍。對競爭性國企高管，應(yīng)準(zhǔn)市場價(jià)。還要監(jiān)管非國有控股上市公司高管的薪酬，要健全和細(xì)化上市公司內(nèi)部制衡機(jī)制，不能讓上市公司的高管自定工資，可以考慮賦予小股東對持股企業(yè)高管薪酬的發(fā)言權(quán)。

　　不過，有關(guān)部委在征求央企和國有金融企業(yè)高管對國企高管薪酬管理辦法的意見時(shí)，遭到了一些部級高管的強(qiáng)烈反對，指責(zé)限制國有企業(yè)，特別是國有金融企業(yè)高管薪酬的做法是嚴(yán)重違反市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

　　國資委的一些官員也不贊成降低央企高管薪酬。他們認(rèn)為，在2009年央企主要負(fù)責(zé)人的平均年薪與企業(yè)在職職工平均工資的倍數(shù)，就從2003年的高于14倍，縮小到12倍左右，已經(jīng)符合國務(wù)院六部委下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的指導(dǎo)意見》的要求。2010年央企主要負(fù)責(zé)人的平均薪酬水平為65萬元左右。因此，央企不存在“天價(jià)年薪”的問題。

　　結(jié)構(gòu)性難題

　　公務(wù)員的收入一直是社會關(guān)心的話題，國務(wù)院在3月18日發(fā)布的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》中指出，應(yīng)規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼制度，研究地區(qū)附加津貼制度實(shí)施方案。

　　全國人大財(cái)經(jīng)委在今年所做的收入分配改革調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員的收入包括工資和補(bǔ)貼，其中工資部分全國各地方基本一致，但不同地區(qū)間公務(wù)員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距較大，部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層公務(wù)員收入水平較低。因此，人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)官員建議，應(yīng)規(guī)范公務(wù)員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)公務(wù)員補(bǔ)貼的差距。

　　有關(guān)學(xué)者表示，部分貧困地區(qū)基層公務(wù)員的收入的確不高，但提高這部分公務(wù)員的收入，也要面對較大的輿論壓力。而要想縮小地區(qū)差距，規(guī)范補(bǔ)貼，勢必要遭到發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員的反對。

　　一些學(xué)者認(rèn)為，造成中國收入差距的最主要原因在于城鄉(xiāng)收入差距。而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)差距的根源，這是結(jié)構(gòu)性問題，僅靠收入分配改革很難奏效，收入分配改革無法改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，也就無法縮小橫亙在城鄉(xiāng)間的巨大收入鴻溝。

　　中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長周天勇指出，國企利潤上繳只能部分解決國企和公眾之間的分配公平問題，以目前的國企利潤總額來看，即便將國企利潤全部上繳，對于整個收入分配的作用有限。同理，稅收調(diào)節(jié)收入分配的效果也是有限的。這是因?yàn)閷嵯禂?shù)貢獻(xiàn)最大的是城鄉(xiāng)差距，比重在60%左右。周天勇測算，當(dāng)前的城鄉(xiāng)收入差距高達(dá)3∶1，基尼系數(shù)超過0.5。但如果沒有城鄉(xiāng)差距，城市和農(nóng)村內(nèi)部的基尼系數(shù)就會分別降為0.4以內(nèi)和0.35左右，全國的基尼系數(shù)則可控制在0.38以內(nèi)。

　　不少學(xué)者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化將在農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)差距方面發(fā)揮重要作用。如蘇海南通過研究得出，城鎮(zhèn)化率每提高1%，農(nóng)民可以間接增收3%－4%。目前，中國城鎮(zhèn)化率在50%左右，按照國際上城鎮(zhèn)化率75%左右的水平，中國還有20個百分點(diǎn)可以提高。據(jù)此，農(nóng)民可以從城鎮(zhèn)化的過程中增收60%左右。

　　但是，周天勇并不認(rèn)可這種計(jì)算。他認(rèn)為，城鎮(zhèn)化不是短期內(nèi)可以完成的，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移出來的都是年輕勞動力，50歲、60歲后的農(nóng)村人口是轉(zhuǎn)移不出來的。

　　此外，縮小城鄉(xiāng)差距，靠農(nóng)民增收也是行不通的。“種一年的地，還不如進(jìn)城端一個月的盤子，你說農(nóng)民怎么選擇？”周天勇表示，城鄉(xiāng)差距是結(jié)構(gòu)性的問題，不可能通過收入分配改革加以解決，只能隨著時(shí)間的推移，新生的年輕人大多向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村老年低收入人口逐漸消亡。